但是，中國可再生能源的發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。在高額補(bǔ)貼政策驅(qū)使下，中國風(fēng)電和光伏裝機(jī)得以超高速發(fā)展，但也更快地碰到了各國發(fā)展風(fēng)電和光伏所遭遇到的問題和挑戰(zhàn)，并與中國原有僵化的電力體制產(chǎn)生種種摩擦和矛盾。其中尤為突出的是，中國可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口急劇膨脹、“棄風(fēng)棄光”比例不斷攀升。
中國對(duì)可再生能源補(bǔ)貼的資金來自對(duì)全國范圍內(nèi)銷售電量所征收的可再生能源電價(jià)附加。為緩解補(bǔ)貼資金困難，中國可再生能源電價(jià)附加自2006年征收以來，歷經(jīng)5次上調(diào)，從0.1分每千瓦時(shí)提高到1.9分每千瓦時(shí)，增長19倍。然而，面對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跳躍式發(fā)展，補(bǔ)貼資金缺口卻愈滾愈大：2014年底，缺口140億元；2015年底，缺口400億元；2016年6月底，缺口550億元；至2016年底，累計(jì)資金缺口突破600億元。
2015年風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼總額已高達(dá)600億-700億元。而根據(jù)2016年底國家能源局發(fā)布的《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2020年風(fēng)電和太陽能發(fā)電規(guī)劃裝機(jī)將達(dá)到2.1億和1.1億千瓦，分別是2015年底裝機(jī)容量的1.45倍和2.53倍。如果不大幅度調(diào)整現(xiàn)有補(bǔ)貼政策，以每千瓦風(fēng)電和光伏發(fā)電年平均發(fā)電2000小時(shí)和1500小時(shí)、平均每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.2元和0.5元的保守?cái)?shù)字計(jì)，屆時(shí)年補(bǔ)貼資金將接近1600億元，與當(dāng)前中國近1500億的財(cái)政扶貧資金旗鼓相當(dāng)。再考慮到20年的補(bǔ)貼年限，中國在風(fēng)電和光伏發(fā)電上的總補(bǔ)貼支出最保守估計(jì)將超過1萬億元。改革可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策，迫在眉睫。
中國風(fēng)電與光伏裝機(jī)容量已躍居世界第一，但受制于經(jīng)濟(jì)下行和電力需求疲軟、電網(wǎng)外送通道建設(shè)滯后以及省際電力市場(chǎng)壁壘等體制因素，2014年以來設(shè)備利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低，棄風(fēng)棄光問題凸顯。2014年、2015年和2016年上半年，中國平均棄風(fēng)率分別為8%、15%和21%。2015年以來，中國平均棄光率持續(xù)保持在12%左右的高位。其中，中國西北和東北眾多省份棄風(fēng)棄光問題尤為嚴(yán)重：2016年上半年，甘肅、新疆和吉林的棄風(fēng)率分別達(dá)到了47%、45%和39%；甘肅和新疆的棄光率則高達(dá)32%。相比之下，同為風(fēng)電和光伏裝機(jī)大國的德國，棄風(fēng)棄光率只有1%。顯然，在現(xiàn)有約束沒有得到實(shí)質(zhì)性解決的前提下，繼續(xù)保持風(fēng)電和光伏裝機(jī)高速發(fā)展，棄風(fēng)棄光問題將愈演愈烈。
本研究旨在梳理中國風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，厘清各種問題的根源，分析未來發(fā)展面臨的約束和困難，并對(duì)解決問題可行的政策思路進(jìn)行討論。
01
高額補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)高速發(fā)展
自2003年開始，中國嘗試以市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式“特許權(quán)招標(biāo)”確定風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格，穩(wěn)步推進(jìn)可再生能源的發(fā)展，也為下一步出臺(tái)風(fēng)電固定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)提供價(jià)格參考。特許權(quán)招標(biāo)是由政府對(duì)一個(gè)或一組新能源項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，由各發(fā)電企業(yè)競價(jià)決定該項(xiàng)目的上網(wǎng)價(jià)格。2003-2007年，中國共進(jìn)行五期風(fēng)電項(xiàng)目的特許權(quán)招標(biāo)，總裝機(jī)容量達(dá)到330萬千瓦，占2007年底風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量的56%。
特許權(quán)項(xiàng)目的招標(biāo)價(jià)格普遍低于同時(shí)期的審批價(jià)格，最低曾到達(dá)0.38元/千瓦時(shí)，逼近火電上網(wǎng)價(jià)格。但從課題組實(shí)地調(diào)研情況來看，在當(dāng)前棄風(fēng)棄光較為嚴(yán)重地區(qū)，特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目因不受限電約束，受到當(dāng)?shù)仫L(fēng)電企業(yè)普遍歡迎。特許權(quán)招標(biāo)以市場(chǎng)競價(jià)為原則，不但實(shí)現(xiàn)有效的價(jià)格發(fā)現(xiàn)、降低財(cái)政補(bǔ)貼成本，也將風(fēng)電場(chǎng)資源配置到經(jīng)營效率最高的企業(yè)手中，是最有效率的可再生能源補(bǔ)貼方式。2010年，中國開展的13個(gè)光伏電站項(xiàng)目的特許權(quán)招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格區(qū)間為每千瓦時(shí)0.7288-0.9907元。
但在污染排放形勢(shì)日益嚴(yán)峻以及國際氣候變化談判壓力與日俱增的背景下，國家發(fā)展與改革委員會(huì)分別于2009年和2011年取消風(fēng)電和光伏發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)電價(jià)補(bǔ)貼政策，正式出臺(tái)風(fēng)電和光伏發(fā)電的固定上網(wǎng)電價(jià)政策：電力公司以當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)收購風(fēng)電和光伏發(fā)電，政府則補(bǔ)貼風(fēng)電和光伏發(fā)電固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)之差。為推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展，中國在當(dāng)時(shí)制定的固定電價(jià)水平遠(yuǎn)高于此前特許權(quán)招標(biāo)價(jià)格：4類風(fēng)能資源區(qū)風(fēng)電固定上網(wǎng)價(jià)格分別為每千瓦時(shí)0.51元、0.54元、0.58元和0.61元；2011年底之前和之后投產(chǎn)的光伏電站上網(wǎng)電價(jià)分別為每千瓦時(shí)1.15元和1元。
隨著技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)競爭的加劇，自設(shè)立固定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)以來，風(fēng)電和光伏發(fā)電成本出現(xiàn)大幅度下降。從2009年第一季度至2016年第三季度，考慮設(shè)備投資和融資成本后的全球陸上風(fēng)電的平準(zhǔn)化電力成本平均下降50%，而同期太陽能光伏組件的單位成本則平均下降90%。相比之下，中國風(fēng)電和光伏固定上網(wǎng)電價(jià)不但在設(shè)立之初就維持了較高的水平，而且在往后的調(diào)整過程中，不但緩慢而且相對(duì)有限：2009-2017年的8年時(shí)間內(nèi)，風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格只經(jīng)過3次調(diào)整，1類至4類各資源區(qū)上網(wǎng)價(jià)格從2009年到目前執(zhí)行價(jià)格水平，分別只下降7.8%、7.4%、6.9%和1.6%；2011年以來，光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格也只經(jīng)過3次調(diào)整，1類至3類資源區(qū)在2017年1月1日之后的上網(wǎng)價(jià)格，相比于2011年之前投產(chǎn)建設(shè)的每千瓦時(shí)1.15元，分別下降43%、35%和26%。
嚴(yán)重滯后的補(bǔ)貼政策調(diào)整，更使風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼額度高上加高，在經(jīng)濟(jì)下行、傳統(tǒng)行業(yè)普遍經(jīng)營困難的背景下，高度激發(fā)市場(chǎng)各方主體投資風(fēng)電和光伏發(fā)電的強(qiáng)烈意愿。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在某些地區(qū)，為爭奪光伏項(xiàng)目裝機(jī)指標(biāo)，5萬千瓦的項(xiàng)目指標(biāo)“黑市”價(jià)可達(dá)2000萬元。光伏發(fā)電過高補(bǔ)貼所產(chǎn)生的行業(yè)尋租問題不可小覷。
除了引發(fā)市場(chǎng)主體的投資沖動(dòng)，高額補(bǔ)貼還派生出地方政府的投資饑渴。中國風(fēng)能和太陽能資源基本上分布在經(jīng)濟(jì)上較為落后的甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、吉林等三北地區(qū)，具有很強(qiáng)的地域性。而在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策下，風(fēng)電和光伏發(fā)電的高額補(bǔ)貼成本由全國電價(jià)共同分擔(dān)。這就在制度層面上形成風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展“地方請(qǐng)客、中央埋單”的資源配置邏輯。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，如何發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、提升GDP是政府工作的重中之重。由于風(fēng)電場(chǎng)和光伏電站的建設(shè)能有效拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，并帶動(dòng)上游設(shè)備和零件制造業(yè)發(fā)展，風(fēng)電和光伏發(fā)電成為這些地區(qū)少有的經(jīng)濟(jì)增長新亮點(diǎn)。
對(duì)于地方政府而言，只要能從國家能源局獲得風(fēng)電和光伏發(fā)電的項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)，不需花費(fèi)任何本級(jí)財(cái)政，就能獲得管轄區(qū)域內(nèi)的投資增長。巨大的GDP政績收益觸發(fā)了地方政府的投資饑渴，并使之積極利用行政手段干預(yù)地方風(fēng)電和光伏發(fā)電的建設(shè)發(fā)展，也為中國風(fēng)電和光伏發(fā)電在這些地區(qū)的發(fā)展埋下了“重建設(shè)、輕消納”的隱患。
在中央高額補(bǔ)貼、市場(chǎng)沖動(dòng)和地方政府投資饑渴的三重推動(dòng)下，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)在固定上網(wǎng)電價(jià)政策頒布后步入跨越式發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長：2009年全國風(fēng)電新增裝機(jī)1373萬千瓦，一舉超過此前二十多年965萬千瓦累計(jì)裝機(jī)容量；2009-2015年間，風(fēng)電新增裝機(jī)年均增長47.5 %，占同期全球新增裝機(jī)42%；2011年新增光伏裝機(jī)270萬千瓦，遠(yuǎn)超2010年底80萬千瓦的累計(jì)增加容量；2011-2015年，光伏新增裝機(jī)年均增長248%。
02
高額的補(bǔ)貼、計(jì)劃的市場(chǎng)
固定上網(wǎng)電價(jià)制度的實(shí)施使得中國得以在較短的時(shí)間內(nèi)迅速推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展，對(duì)中國能源綠色轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵性作用。但不曾料想的是，高額補(bǔ)貼所引爆的風(fēng)電和光伏發(fā)電投資，不但給財(cái)政補(bǔ)貼資金造成巨大壓力，還帶來?xiàng)夛L(fēng)棄光問題不斷加劇的更大麻煩。“風(fēng)光無限、水深火熱”成為諸多地區(qū)風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的真實(shí)寫照。
自2002年“廠網(wǎng)分開、主輔分離”的電力體制改革以來，中國發(fā)電側(cè)市場(chǎng)競爭開放，但風(fēng)電和光伏發(fā)電的出口端——輸配和售電側(cè)至今仍受到高度計(jì)劃管制。當(dāng)競爭性且超高速發(fā)展的風(fēng)電和光伏發(fā)電遭遇計(jì)劃管制的電力市場(chǎng)，產(chǎn)生了諸多意想不到的矛盾和沖突，促發(fā)罕見的棄風(fēng)棄光問題。
電源和輸電通道的緊張
由于電網(wǎng)的自然壟斷屬性，各地的輸配電網(wǎng)主要由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司獨(dú)家投資建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)成本。對(duì)于電網(wǎng)公司而言，新建輸電線路，在經(jīng)濟(jì)上需核算成本收益；在建設(shè)上，需要經(jīng)過規(guī)劃、可行性研究、評(píng)估、立項(xiàng)、征地拆遷、施工等諸多流程和環(huán)節(jié)，歷時(shí)2-3年。尤為突出的是，風(fēng)能和太陽能資源豐富，并且風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)成本較低的地區(qū)，往往地處偏遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離用電負(fù)荷中心，輸電線路建設(shè)成本較高。這就在經(jīng)濟(jì)層面上導(dǎo)致電網(wǎng)公司在這些地區(qū)投資建設(shè)外送通道的意愿不強(qiáng)。
相比之下，風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)投資，不但無需在意外送輸電通道的投資成本，而且可在數(shù)月時(shí)間內(nèi)快速完工。為搶占優(yōu)勢(shì)資源，風(fēng)電和光伏發(fā)電投資主體更是積極“跑馬圈地”，并意欲以大規(guī)模項(xiàng)目建設(shè)“倒逼”電網(wǎng)公司鋪設(shè)外送輸電通道。另外，在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策下，風(fēng)電和光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)在調(diào)整日出現(xiàn)斷點(diǎn)式下降。對(duì)于中等規(guī)模的風(fēng)電場(chǎng)或光伏電站而言，并網(wǎng)時(shí)間相差一天，20年運(yùn)營周期內(nèi)總收入可差數(shù)百萬至數(shù)千萬元。每逢補(bǔ)貼政策調(diào)整前夕，全國各地必然出現(xiàn)新一輪大規(guī)模“搶裝潮”，致使在較短時(shí)間內(nèi)，風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目集中上馬，原有輸電線路無法滿足電源輸電需求。
如果說電源建設(shè)和輸電通道建設(shè)的協(xié)同匹配主要是技術(shù)層面的問題，在現(xiàn)有條件下，以時(shí)間為代價(jià)，終將得到解決，那么電力市場(chǎng)制度層面上的掣肘，則是棄風(fēng)棄光問題在現(xiàn)階段難以逾越的障礙。
省際壁壘阻隔電力外送消納
電力的生產(chǎn)和需求須要實(shí)時(shí)平衡，而受制于自然條件，風(fēng)電和光伏發(fā)電卻天然帶有很強(qiáng)的間歇不穩(wěn)定性。在儲(chǔ)能技術(shù)沒有突破性進(jìn)展、儲(chǔ)能成本還相當(dāng)昂貴的背景下，解決風(fēng)電和光伏發(fā)電間歇不穩(wěn)定的唯一辦法是，通過電力調(diào)度調(diào)整電網(wǎng)內(nèi)火電機(jī)組實(shí)時(shí)出力。但對(duì)于區(qū)域電網(wǎng)而言，為保障電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)營，網(wǎng)內(nèi)所能消納的間歇不穩(wěn)定電源發(fā)電占比有上限。因此大規(guī)模的風(fēng)電和光伏發(fā)電需要大電網(wǎng)、大市場(chǎng)來消納。電網(wǎng)和電力市場(chǎng)交易半徑越大，所能消納的風(fēng)電和光伏發(fā)電越多。即便以風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展成功著稱的德國，如果離開歐洲大電網(wǎng)，也根本無從做到風(fēng)電和光伏發(fā)電占國內(nèi)總發(fā)電量20%的高比例。
但在中國原有電力計(jì)劃體制下，電力平衡以省為單位，每年由各省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、電網(wǎng)公司根據(jù)全年預(yù)測(cè)消費(fèi)電量，制定省內(nèi)各發(fā)電機(jī)組的發(fā)電計(jì)劃。由于各省的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和用電價(jià)格都是由國家發(fā)改委核定，其中價(jià)差收益由電網(wǎng)企業(yè)獲得，而電網(wǎng)企業(yè)都是央企。因此，從省級(jí)政府的角度，在發(fā)電計(jì)劃的安排上，首先要確保的是本省發(fā)電企業(yè)的利益和發(fā)電小時(shí)數(shù)，至于是否從省外購買便宜電力，由于主要受影響的是電網(wǎng)企業(yè)利益，并不在其考量范圍之內(nèi)。因此，現(xiàn)實(shí)的情況是，只有當(dāng)省內(nèi)發(fā)電無法滿足省內(nèi)用電需求時(shí)，缺電省份才會(huì)向其他電力富余省份購電，出現(xiàn)省間電力交易。2014年，全國跨省區(qū)交易電量達(dá)到8842億千瓦時(shí)，僅占全國電力需求總量的16%。在有限的跨省(區(qū))電力交易中，計(jì)劃安排和地方政府間協(xié)議仍是確定跨省(區(qū))交易電量和交易價(jià)格的主要形式。
2015年以來，以放開售電側(cè)、促進(jìn)電力直接交易為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革開始啟動(dòng)。各省分別成立電力交易中心，在原計(jì)劃電量中拿出部分電量交由市場(chǎng)進(jìn)行交易，并積極組織省內(nèi)用電大戶和發(fā)電企業(yè)以雙邊協(xié)商或集中競價(jià)的方式進(jìn)行電力直接交易。在大用戶直購電交易中，發(fā)電企業(yè)需以市場(chǎng)競爭獲得發(fā)電權(quán)，用電企業(yè)則可直接面向發(fā)電企業(yè)購買電力，突破了原有僵化的計(jì)劃體制。
但由于發(fā)電權(quán)的分配依舊控制在各省手中，以省為界、“畫地為牢”的局面沒有發(fā)生任何變化，電力跨省交易困難重重。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行、大多數(shù)省份電力供應(yīng)都出現(xiàn)富余的背景下，為了確保省內(nèi)發(fā)電企業(yè)的利益，即便跨省購電成本再低，多數(shù)省份的政府也不愿意跨省購電，致使電力跨省交易難上加難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅某一風(fēng)電發(fā)電企業(yè)即便與位于另一省份但隸屬同一發(fā)電集團(tuán)的火電廠達(dá)成發(fā)電權(quán)交易的協(xié)議，也同樣遭到火電廠所在地省級(jí)政府的否決。
難以破除的省際壁壘將中國電力市場(chǎng)切割成30多個(gè)獨(dú)立的省級(jí)電力市場(chǎng)，這就在客觀上要求風(fēng)電和光伏發(fā)電立足省內(nèi)電力市場(chǎng)進(jìn)行消納。但中國巨大體量的風(fēng)電和光伏裝機(jī)主要集中在三北地區(qū)，其中大部分省份恰恰用電負(fù)荷較少且重工業(yè)GDP占比較高，在經(jīng)濟(jì)下行、重工業(yè)用電需求大幅度下滑的背景下，發(fā)電形勢(shì)緊張問題首當(dāng)其沖。一頭是不斷加碼的裝機(jī)，另一頭是不斷萎縮的用電需求，棄風(fēng)棄光問題也就愈演愈烈。
以棄風(fēng)棄光問題最為嚴(yán)重的甘肅省為例，截至2016年6月底，甘肅全省發(fā)電裝機(jī)容量4722萬千瓦，其中火電、水電、風(fēng)電和光伏發(fā)電分別裝機(jī)1930萬千瓦、853萬千瓦、1262萬千瓦和678萬千瓦。相比之下，2016年1-6月全省最大負(fù)荷僅有1214萬千瓦，相當(dāng)于1/4總裝機(jī)容量，發(fā)電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。甘肅省2016年上半年發(fā)電量只有575億千瓦時(shí)，同比下降8.3%，致使在風(fēng)電和光伏發(fā)電量分別同比增長4.28%和9.24%的背景下，棄風(fēng)棄光率進(jìn)一步攀升至47%和38%。目前，甘肅省已經(jīng)創(chuàng)下風(fēng)電和光伏發(fā)電占全省發(fā)電量18.24%、可調(diào)電量20%的歷史紀(jì)錄。進(jìn)一步大幅度提高省內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電占比，空間極其有限。因此，不進(jìn)一步通過電力市場(chǎng)化改革打破各省“畫地為牢”的局面，不建立更大區(qū)域范圍內(nèi)的電力市場(chǎng)，棄風(fēng)棄光問題難以根除。
“量”、“價(jià)”難兩全
問題是，省際壁壘和封閉有限的省內(nèi)市場(chǎng)是既定的約束，面對(duì)棄風(fēng)棄光不斷惡化的形勢(shì)，風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)為何繼續(xù)增加裝機(jī)投資？
在現(xiàn)有電力體制下，各省經(jīng)信委和電網(wǎng)公司在制定省內(nèi)各發(fā)電機(jī)組的發(fā)電計(jì)劃時(shí)，大致是以發(fā)電機(jī)組容量為根據(jù)對(duì)計(jì)劃發(fā)電量進(jìn)行平均分配。在實(shí)際運(yùn)行中，各電網(wǎng)公司更是需要貫徹執(zhí)行公開、公平和公正的“三公”調(diào)度。這就在制度層面上形成以平均主義“大鍋飯”的方式配置發(fā)電權(quán)資源的邏輯。在經(jīng)濟(jì)下行、電力市場(chǎng)供大于需的新形勢(shì)下，發(fā)電權(quán)成為稀缺資源。當(dāng)電力上網(wǎng)價(jià)格固定、發(fā)電權(quán)平均分配，發(fā)電企業(yè)無法通過市場(chǎng)競價(jià)獲得發(fā)電權(quán)資源，增加項(xiàng)目裝機(jī)容量成為競爭獲取發(fā)電權(quán)的重要籌碼。
在經(jīng)濟(jì)層面上，這就衍生出電力領(lǐng)域的“公地悲劇”：只要新建裝機(jī)能獲得超額回報(bào)率，即便棄風(fēng)棄光率不斷攀升，企業(yè)仍會(huì)不斷增加新增裝機(jī)投資，直到項(xiàng)目收益趨向行業(yè)平均回報(bào)率。甘肅調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便在2015年如此之高的棄風(fēng)率下，大部分風(fēng)電企業(yè)還是能盈虧平衡，甚至略有盈余；直到2016年上半年用電需求繼續(xù)大幅度下滑、棄風(fēng)率再創(chuàng)紀(jì)錄的嚴(yán)峻形勢(shì)下，企業(yè)繼續(xù)投資風(fēng)電項(xiàng)目的沖動(dòng)才得到有效抑制，新增裝機(jī)僅20萬千瓦。
在計(jì)劃管制的電力市場(chǎng)中，上網(wǎng)價(jià)格和機(jī)組產(chǎn)量受到嚴(yán)格管制，但經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)規(guī)律并未消散，且以意想不到的形式發(fā)生作用。在發(fā)電企業(yè)不能競價(jià)的情況下，競裝機(jī)容量就成為市場(chǎng)配置稀缺發(fā)電權(quán)資源的重要手段。其中最令人唏噓的是，在封閉且需求有限的市場(chǎng)中，高額補(bǔ)貼竟成為高棄風(fēng)棄光率的最直接推手：補(bǔ)貼額度和上網(wǎng)價(jià)格越高，在同等棄風(fēng)棄光率條件下，風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)投資越能獲得較高收益，進(jìn)而誘發(fā)更大規(guī)模的新增投資和不斷攀升的棄風(fēng)棄光率，直至新增裝機(jī)投資的成本收益趨向于平衡點(diǎn)。在上網(wǎng)價(jià)格固定不變的背景下，棄風(fēng)棄光率替代價(jià)格成為調(diào)節(jié)市場(chǎng)供給的重要工具，且隨補(bǔ)貼額度水漲船高。
價(jià)格和產(chǎn)量是企業(yè)參與市場(chǎng)競爭、贏取市場(chǎng)份額的兩大籌碼。而固定上網(wǎng)電價(jià)結(jié)合全額保障性收購的政策設(shè)計(jì)卻欲以“既保價(jià)、又保量”的初衷推動(dòng)中國風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展。但經(jīng)濟(jì)規(guī)律難以違背：只要“量”、“價(jià)”齊保，企業(yè)決策便無需在意市場(chǎng)競爭因素，進(jìn)而產(chǎn)生無窮擴(kuò)張產(chǎn)能的沖動(dòng)。因此，在一個(gè)競爭開放、企業(yè)可自由進(jìn)出的市場(chǎng)環(huán)境中，“量”、“價(jià)”難兩全。
上述實(shí)際發(fā)展的情況也表明，當(dāng)固定上網(wǎng)電價(jià)制度保了“價(jià)”，以保“量”為目的的保額保障性收購制度便不得不付之東流，致使棄風(fēng)棄光率愈演愈烈。如果說固定上網(wǎng)電價(jià)制度“保價(jià)不保量”，那么早期特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目的運(yùn)行邏輯卻是“保量不保價(jià)”：在確保發(fā)電量全額保障性收購的前提下，電力價(jià)格在招標(biāo)環(huán)節(jié)由企業(yè)競爭決定。而對(duì)于企業(yè)而言，前者固然確保價(jià)格長久不變，但卻帶來產(chǎn)量的高度不確定性，相比之下，后者則能提供價(jià)格和產(chǎn)量的雙重穩(wěn)定預(yù)期——這就使得在高棄風(fēng)棄光率地區(qū)，企業(yè)對(duì)“保量不保價(jià)”的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目持高度歡迎態(tài)度。
以上情況說明，經(jīng)濟(jì)規(guī)律往往以“事與愿違”的方式來彰顯它的存在：政府希望通過高額補(bǔ)貼大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電，卻不曾料想，高額補(bǔ)貼不但成本極其昂貴，而且催生意想不到的裝機(jī)“大躍進(jìn)”，使得補(bǔ)貼財(cái)政捉襟見肘、難以承受；更難以預(yù)料的是，當(dāng)躍進(jìn)的產(chǎn)能遭遇電力市場(chǎng)的森嚴(yán)壁壘和管制時(shí)，不得不閑置過剩，引發(fā)舉世罕見的棄風(fēng)棄光，致使像甘肅這樣諸多“風(fēng)光無限”的地區(qū)陷入“水深火熱”之境地。我們認(rèn)為，只有深刻理解上述經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之間的因果規(guī)律，追根求源，認(rèn)清要害，果斷抉擇，才能扭轉(zhuǎn)局面，讓中國風(fēng)電和光伏發(fā)電朝著符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的方向改進(jìn)。
03
解決問題的思路
始于2009年和2011年的固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度，為推動(dòng)中國風(fēng)電和光伏發(fā)電以及相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展起到了決定性作用，其歷史貢獻(xiàn)值得肯定。但是，近些年來，隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)突飛猛進(jìn)、體量躍居全球第一的同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染形勢(shì)再次發(fā)生重大變化。尤其是化石能源價(jià)格和經(jīng)濟(jì)增長速度下行，風(fēng)電和光伏發(fā)電的財(cái)政補(bǔ)貼壓力日趨緊張，使得現(xiàn)有補(bǔ)貼制度所面臨的電價(jià)調(diào)整機(jī)制不靈活、補(bǔ)貼規(guī)模過大和補(bǔ)貼效率低下等問題凸顯。為此，有必要重新審視、冷靜分析當(dāng)前新形勢(shì)，選擇切實(shí)可行的政策思路。
首先，煤炭是中國大氣污染和二氧化碳排放的主要來源，替代并減少火電燃煤消費(fèi)是大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的唯一意義所在。但自中國經(jīng)濟(jì)在2002年重新上行且經(jīng)歷10年年均增長10%的煤炭消費(fèi)高增長之后，中國煤炭消費(fèi)量自2012年以來首現(xiàn)1%-2%的個(gè)位數(shù)增長，且從2014年開始連續(xù)三年下降。中國電力消費(fèi)在經(jīng)歷了2002-2011年間年均近12%的高速增長后，也自2012年開始出現(xiàn)增速大幅度下滑。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，核電和天然氣等其他清潔能源大幅度增長的新形勢(shì)下，中國經(jīng)濟(jì)在未來較長一段時(shí)間再現(xiàn)煤炭和電力消費(fèi)高速增長的可能性微乎其微。因此，在此新形勢(shì)下，我們認(rèn)為有必要放松可再生能源發(fā)展在政治上的約束，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展回歸常態(tài)、服從經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
其次，補(bǔ)貼風(fēng)電和光伏發(fā)電的收益有且只有環(huán)境效益，合理的補(bǔ)貼政策應(yīng)經(jīng)得起補(bǔ)貼成本和環(huán)境收益的核算。根據(jù)課題組比較激進(jìn)的測(cè)算方法，中國每千瓦時(shí)燃煤發(fā)電的大氣污染成本最多不超過5.4分。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究中，每噸二氧化碳成本的平均估計(jì)值在12美元。以此計(jì)算，燃煤發(fā)電的氣候變化成本為每千瓦時(shí)6.9分。兩者相加，火電燃煤每千瓦時(shí)環(huán)境總成本在0.12元左右，遠(yuǎn)低于當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電每千瓦時(shí)的補(bǔ)貼金額。以2015年風(fēng)電和光伏總發(fā)電量2243億千瓦時(shí)計(jì)，風(fēng)電和光伏發(fā)電的環(huán)境總收益只有269億元。考慮到光伏產(chǎn)品制造過程中所產(chǎn)生的高污染，風(fēng)電和光伏發(fā)電實(shí)際環(huán)境收益更低。而2015年，中國對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼總額卻高達(dá)600億-700億元，補(bǔ)貼政策的成本收益嚴(yán)重失衡。
考慮到二氧化碳外部性成本的高度不確定性，每噸12美元的數(shù)字可能會(huì)趨于保守。但基于以上測(cè)算，二氧化碳外部性成本只有高于每噸40美元左右，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策的成本收益才能實(shí)現(xiàn)自我平衡。相比之下，美國政府進(jìn)行碳減排項(xiàng)目評(píng)估時(shí)所采用的數(shù)值也只有36美元。
最后，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展和補(bǔ)貼壓力之間的高度緊張并非中國所特有。在西班牙、意大利、日本、德國等絕大多數(shù)依靠高額固定上網(wǎng)電價(jià)制度推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電大規(guī)模發(fā)展的國家都同樣面臨巨大財(cái)政壓力，最終不得不大幅度調(diào)整補(bǔ)貼政策。尤其是在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本快速下降的背景下，發(fā)電成本信息在政府與企業(yè)之間的不對(duì)稱問題使得制定合理的固定上網(wǎng)電價(jià)難上加難，越來越多國家的可再生能源補(bǔ)貼政策開始從固定上網(wǎng)電價(jià)制度轉(zhuǎn)向上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度，相當(dāng)于中國早期實(shí)施的特許權(quán)招標(biāo)政策。
以發(fā)展可再生能源成功著稱的德國為例。截至2015年底，德國風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電量分別為880億千瓦時(shí)、384億千瓦時(shí)和502億千瓦時(shí)，三者相加占德國總發(fā)電量的27.3%、一次能源總消費(fèi)量的12.4%。但為補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電，德國居民消費(fèi)者需支付每千瓦時(shí)0.48元人民幣(6.354歐分)的可再生能源電力附加稅、每年近1700多億元人民幣(229億歐元)總補(bǔ)貼的高昂代價(jià)。在嚴(yán)峻補(bǔ)貼形勢(shì)的倒逼下，德國議會(huì)最終在2016年7月決議修改《可再生能源法》，決定從2017年開始變?cè)械墓潭ㄉ暇W(wǎng)價(jià)格政策為補(bǔ)貼成本較低且更為市場(chǎng)化的上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)政策。
在技術(shù)進(jìn)步、供應(yīng)鏈改善和規(guī)模化生產(chǎn)三重因素的共同作用下，風(fēng)電和光伏發(fā)電成本在世界范圍內(nèi)大幅度下滑，越來越多的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目無需任何補(bǔ)貼便可競爭上網(wǎng)。以2016年為例：1月，2018年建成、每千瓦時(shí)3美分的陸上風(fēng)電項(xiàng)目在摩洛哥簽訂；2月，2017年建成、每千瓦時(shí)4.8美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在秘魯簽訂；3月，2018年建成、每千瓦時(shí)3.6美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在墨西哥簽訂；5月，2019年建成、每千瓦時(shí)2.99美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在迪拜簽訂；8月，每千瓦時(shí)2.91美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在智利簽訂。其中，光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)價(jià)格隨著建成時(shí)間的推后而不斷創(chuàng)下新低，充分反映了市場(chǎng)對(duì)未來光伏發(fā)電成本不斷走低的預(yù)期。
傳統(tǒng)的固定上網(wǎng)電價(jià)制度顯然難以適應(yīng)風(fēng)電和光伏發(fā)電成本如此瞬息變化的形勢(shì)。由于政府和可再生能源企業(yè)之間的信息高度不對(duì)稱，發(fā)電成本下降的收益更是往往被可再生能源企業(yè)所獲取，而無法傳送到消費(fèi)端。相比之下，上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度以市場(chǎng)競價(jià)的方式，能真實(shí)地發(fā)現(xiàn)和還原風(fēng)電和光伏發(fā)電成本，為大幅度降低補(bǔ)貼資金提供了現(xiàn)實(shí)可行的選擇。與此同時(shí)，競標(biāo)制度亦能高度激發(fā)企業(yè)競爭，從而將風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目資源配置到經(jīng)營效率最高的企業(yè)，有利于高效率企業(yè)的做大做強(qiáng)以及行業(yè)整合。
在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政補(bǔ)貼壓力凸顯的背景下，除德國外，越來越多的國家開始采用上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)方式對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，采用上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度最為成功的是巴西。巴西自2006年開始通過競標(biāo)價(jià)格從高往低報(bào)的荷蘭式拍賣法，對(duì)可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行招拍，并在2009年對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)行全面競標(biāo)制度。截至2015年，通過競標(biāo)制度，巴西共完成1230萬千瓦陸上風(fēng)電項(xiàng)目和230萬千瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)。在2009年實(shí)施風(fēng)電項(xiàng)目競標(biāo)后，相比于原先政府所設(shè)定的固定上網(wǎng)電價(jià)水平，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)下降近50%。
歐盟也要求自2017年起，對(duì)技術(shù)成熟的可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，需引進(jìn)競價(jià)機(jī)制。在曾經(jīng)采用過項(xiàng)目競標(biāo)的國家中，相比于原有固定上網(wǎng)電價(jià)，風(fēng)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格無一例外出現(xiàn)大幅度下降：在巴西、南非、印度等新興國家，上網(wǎng)電價(jià)下降29%-50%不等；在德國、意大利和英國等風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展比較成熟的歐洲地區(qū)，上網(wǎng)電價(jià)也出現(xiàn)6.5%-32%不等的降幅。
以上的分析表明，在當(dāng)前的新形勢(shì)下，曾經(jīng)催生風(fēng)電和光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素，已經(jīng)發(fā)生變化。我們認(rèn)為，解決當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電所面臨問題，并促進(jìn)其長久可持續(xù)發(fā)展，第一要還原風(fēng)電和光伏發(fā)電的商品和環(huán)境屬性，第二要讓市場(chǎng)和環(huán)境成為配置稀缺清潔能源的決定性力量。我們要擺脫以往補(bǔ)貼思維的慣性，讓補(bǔ)貼政策回歸它的環(huán)境宗旨：從減少大氣污染和二氧化碳減排的環(huán)境角度，制定合理的補(bǔ)貼政策，而不是為完成某種發(fā)展目標(biāo)、某種占比的角度，尤其要抑制為完成任務(wù)不顧實(shí)際、不惜代價(jià)、操之過急的政策傾向。我們相信，在健康市場(chǎng)環(huán)境中成長的風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，最終將依靠技術(shù)進(jìn)步、成本下降所形成的市場(chǎng)競爭優(yōu)勢(shì)，成為中國發(fā)電領(lǐng)域的重要組成部分。
